法国地方债处置经验

法国位于欧洲西部,是中央集权的单一制国家,实行中央、大区、省和市镇四级政府管理体制,地方政府举债机制较为健全。

一是必须抵押担保。法国地方政府在对外举债时,一般都以政府资产作为抵押或担保。其中,向银行借款,通常以市镇政府财产作为质押,借款期限约为10-15年,利率与市场利率相同;发行地方债券,通常以地方政府财政作担保,利率水平高于国债利率,但低于企业债券利率。

二是必须用途管制。筹集的资金都只能用于投资或建设地方公共工程,不能用于弥补政府经常性预算缺口。

三是必须搞好拨备。地方政府对外负债或发行地方债券,必须自行偿还债务,中央政府不承担偿还责任。地方政府偿债资金来源主要包括地方税收、中央对地方政府各类转移支付等。为防范债务风险,法国各级地方政府均建立了偿债准备金制度。当地方政府不能偿还到期债务时,可先从偿债准备金中支付,以降低债务风险对地方正常财政运行的冲击。同时,偿债准备金的设置也对地方政府扩张债务的行为产生了一定的约束。

四是必须加强监管。法国的政府债务完全纳入了公共预算管理,地方政府负债的形成等事项必须遵守预算编制程序与原则,予以反映和报告。中央政府对各级地方政府的负债和财政运行情况的监控,主要有议会、审计法院、经济财政部、经济财政部派驻机构、金融机构五个方面。

议会的监控。议会通过对财政预算草案的审查批准进行法律性和事前性的监控,预算法案通过后,议会的专门委员会和议会委托的审计法院对政府部门和事业单位的支出进行审计监督。

审计法院的司法监督。审计法院设置了预算纪律法庭,专门审理各级国家机关、国有企事业单位领导人违反财经纪律的案件。审计法院对行政事业单位的会计账目每年审查一次,对国有企业两年审查一次,对检查中发现的问题,审计法院可责令相关单位和会计人员进行纠正、赔偿甚至逮捕法办,并且审计法院的判决是终审判决,不得上诉。审计法院强有力的司法监督,使得各级地方政府在对外举债决策时均比较慎重,很少出现对外负债失控和滥发债券的情况。

经济财政部的监管。附属于法国经济财政部国库司的“债务管理中心”的主要职能是对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理,提出和实施政府债券具体运作的政策和措施等,以确保各级政府债务能够及时偿还和履行对欧盟承担的义务等。

经济财政部派驻机构的监控。法国地方议会或地方政府决定对外举债后,一般首先要征求经济财政部派驻本地的财政监督机构的意见。在意见出现分歧时,地方政府仍然可以自主决策,但要向这些派出机构和作为经济和财政部长代表、代行财务监督官职责的省、市总出纳说明分歧意见,并自行承担全部财务责任。财政部派驻各省、市的财政监督机构,对各级地方政府的财政运行状况和负债情况适时进行监督和检查,一旦发现问题,及时向地方政府提出意见并向上级财政部门汇报。这种适时监督,确保了地方政府负债和财政运行状况处于良性状态,大大减少了诸如地方财政破产和资不抵债情况的发生。

金融机构的间接监控。法国各级地方政府均在银行设立了专门资金账户,对外举债通常都由银行代理,一旦地方政府财政运行出现风险,银行就会向地方政府提出警告,并停止为地方政府举债提供各种直接和间接代理服务。因此,完善的金融监管机制,对减少地方政府对外举债风险具有重要作用。

五是必须强化危机救助。一旦出现地方政府对外负债或发行地方债券不能够到期偿还、政府运转不灵的情况,法国总统立即代表各省省长直接执政,原有的地方政府或地方议会宣告解散,其债务由中央政府先代为偿还,待新的地方议会和政府经选举成立后,通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府代为偿还的垫付资金。