4.建立风险防范机制。一是规模限定。中央政府规定政府债务余额(包括中央和地方)应当低于GDP的40%,地方政府债务余额占GDP的比重在4%以内。同时建立资本上限以满足可持续投资规则,该上限反映了各级政府的可承受投资水平,地方政府在每年的预算和概算报告中,将资本上限中的地方政府自行筹集部分通过总量预测报告给财政部。
二是公开透明。作为新公共管理的发祥地,政府会计与预算基础变革构成英国公共财政管理改革的重要组成部分,同时也对其他方面的改革有关键性的作用。由于传统的现金基础,政府会计难以提供对于预算和管理都极为重要的非现金交易信息,英国目前已经转向权责发生制基础(或修正权责发生制基础)的政府会计,并以此为基础来编制政府预算和财务报告。这一改革,对于全面反映政府债务尤其是或有债务状况具有重要的基础性作用。
5.建立偿债保障机制。一是中央政府设立偿债准备金。为了缓解地方政府的债务压力,避免地方政府由于一次性偿付而导致资金不足,英国中央政府设立了偿债准备金制度,要求地方政府制定年度预算时安排一定比例的收入用于偿还债务,以化解偿债压力。中央政府规定偿债准备金应保持在债务本金4%的水平,这为控制地方政府支出提供了统一的方法。在2007~2008财年,偿债准备金制度的实施更为灵活,地方政府不再统一设定偿债准备金数额,而是根据债务项目、性质和构成的不同分别设定,以帮助地方政府结合自身特点并结合谨慎性制度确定偿还本息计划。
二是地方政府建立多种融资渠道。英国地方政府举债模式一般分为三种:中央政府贷款、地方政府融资和公私合营模式(PPP模式)。中央政府贷款由财政部下属的债务管理办公室统一管理,债务管理办公室下属的公共工程贷款委员会(PWLB)负责贷款和追缴事宜。地方政府融资在2003年之前必须由中央政府授予信贷批准,且设有上限。2003年以来,地方政府用于资本支出的信贷和借款融资改为通过新的“审慎资本融资系统”进行。地方政府在自身收入能够审慎负担的范围之内,可以无需中央政府批准进行借款。但因中央贷款利率较低,英国地方政府自行发债融资较少,只有欧债危机后因中央贷款利率上浮和银行收紧银根,地方政府才首选自行发债或者联合发债。
英国是全球PPP项目规模最大、涉及领域最广的国家,其地方政府债务管理,尤其是运用PPP模式融资的成功经验值得借鉴。英国政府于1992年开始引入了“私人融资计划”(PFI),其本质是公私合营模式,即PPP融资模式。PFI这种项目融资方式的流程为:政府部门根据社会对基础设施的需求,提出需要建设的项目,通过招投标,由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营,并在特许期(通常为3年左右)结束时将所经营项目完好、无债务地归还政府,而私营部门则从政府部门接受服务方收取费用以回收成本。
作为PPP模式的一种,地方政府可以利用PFI来负担新增或改善其现有资产和相关服务,而无需直接借款用于修建或购买。2010年英国提出号称“PF2”的新型PPP模式。与旧的模式相比较,PF2改革的主要措施包括以下内容:在股权分配方面,大力提升公共部门和私营部门之间的合作关系;规范项目招标期间的手续,加大项目采购开始前的财政部审查,确保采购过程的整体速度和成本控制;增加项目所涉及后续服务的灵活性、透明度和有效性;加大公私双方以及中央政府和财政部在项目参与中的信息披露力度,提升项目的整体透明度;改善项目的风险分布,提高项目的性价比;改善项目的长期负债结构,仍以项目的高性价比为PFI模式的核心目标。