4.编制中长期建设投融资计划。美国虽然是市场经济国家,但政府对公益性项目管理的计划水平很高。为了确保用于基础设施建设和民生保障项目的资金来源和投资绩效,各地大都制定了跨年度的资本改善计划(Capital Improvement Program,CIP),统筹衔接项目的资金来源、支出、偿还和中长期发展规划,较好地把控了债务风险。CIP是政府投资项目的全面计划。内容包括政府购买有形资产(办公楼、设备等)、基础设施建设、教育、住房项目建设以及大型维修支出等。CIP要编列项目总投资、建设内容、融资方式、还款来源、建设和还款进度等内容。纳入CIP的项目将被列入财政资本预算的某个时段或者某个部分。地方政府编制CIP的意义在于:一是有利于用长远眼光开展当期建设,二是编制CIP是政府科学理财的重要手段,三是编制CIP可以有效防范地方政府债务风险。
5.建立市场化激励约束机制。为控制违约风险,美国建立了地方政府债务监管体系。一是利用利息免税吸引当地投资者进行监督,二是利用信用评级直接影响投资者决策,三是利用严格理发进行事前监管,四是利用事后监管、行业自律规范市政债市场,五是利用信息披露对发行主体形成硬约束。因此,美国国债的违约风险虽然让人担心,但是也让人担心得明明白白,市场明确知道它的时间窗口,理解问题的起因与经过,也大致能猜到最终的解决方案。
6.建立高效有力债务清偿机制。一般责任债券有政府税收为保障,收益债券是通过项目的收费收入作为偿债来源,当债券成本增加时,债券发行者可以通过提高收费率方式来弥补。为了吸引更多投资者,美国长期市政债券大约有一半得到债券保险的支持。联邦政府救助是帮助州和地方政府摆脱债务危机的另一种形式。由于州政府不能使用破产机制,联邦救助对州政府的意义更大。但在美国历史上,联邦政府对州政府的救助十分罕见。州政府摆脱债务危机一般需要通过自身的财政改革增收减支而实现。在债券违约情况下,州以下地方政府依据美国《破产法》,必须优先偿还收益债券。也就是说,在所有担保体系失效的情况下,启动地方政府破产机制。但破产必须需要考虑公共机构破产与私人机构破产的不同,既要保护债权人的利益,又要注意维持政府提供的基本公共服务。破产机制的设计还要考虑破产采用法律方法还是行政方法。破产机制是处置无偿付能力的地方政府的一种监管机制,也是在地方政府失去偿付能力后对有关各方(包括地方政府本身)利益的一种保护。
总体看来,美国地方债管理经验主要有以下四个方面:第一,引入社会资本缓解地方政府债务压力。第二,保证项目有效性和可持续性。第三,建立严格的监督管理机制。第四,建立破产清偿制度。