县域经济是国民经济的基石，是城乡融合发展的关键载体，更是稳就业、保民生、固基层的核心支撑。当前，全国各地县域普遍面临产业层次偏低、支柱产业薄弱、就业岗位不足、人口外流严重、转型升级承压等共性难题。如何跳出“工业弱、财政薄、民生难”的县域发展困境，实现经济增长、群众增收、社会安稳的多重共赢？江苏省灌云县以灌密主题服饰小镇为核心的产业培育实践，为新时代县域经济转型升级、基层社会治理提质提供了极具参考价值的鲜活样板和可行路径。

近年来，灌云县域经济增速持续领跑苏北、跻身江苏省县域地区生产总值增速前五，发展势头强劲、动能持续迸发。亮眼成绩的背后，绝非单一重大项目的短期拉动，而是园区转型升级、产业迭代升级、民生深度赋能的系统性成果。一方面，灌云临港产业园、经济开发区两大核心工业园区完成全面转型升级，精准招引落地一批含金量、含绿量、含分量兼具的重大产业项目，筑牢了县域工业经济的硬支撑；另一方面，当地深耕本土传统优势，深耕服饰细分赛道、深耕富民产业培育，打造出全国知名的灌密主题服饰小镇，让传统手工业蜕变为县域支柱产业，构建起“大工业赋能、大富民兜底”的双向发展格局。

灌云服饰产业的崛起，是县域特色产业从“草根产业”成长为“隐形冠军”的经典范例。产业起源于2006年前后，依托本土电商经济悄然起步，最初以情趣内衣线上销售、家庭作坊代工为主要业态。经过近二十年精耕细作，产业实现跨越式迭代，从单一品类发展为多品类、全链条、国际化的主题服饰产业集群，先后获评“中国情趣内衣之都”“中国主题服饰之都”称号。早期灌云情趣内衣凭借产业集聚、款式新颖、性价比高的优势，长期占据国际市场近70%的份额，是全国情趣内衣产业的核心发源地与最大生产基地。

立足既有产业基础，灌云没有局限于单一赛道，而是顺势而为、延链补链、多元拓链，推动服饰产业迭代升级、扩容提质，彻底重塑产业结构、扭转产业标签。当地精准切入校园服饰赛道，集中资源攻坚细分市场，实现学士服全球市场占有率超60%、全国第一；同步大力培育汉服、Cosplay服饰、舞台演出服、职业制服、家居服等上百种主题服饰品类，形成丰富多元的产品矩阵。其中汉服、学生服饰等“阳光品类”增长迅猛，交易规模年均增速超50%，成为产业全新增长极，彻底完成产业阳光化、规范化、多元化转型。

为推动产业集聚提质、规范升级，灌云系统性搭建产业发展载体，高标准建设灌云主题服饰产业园（灌密小镇）。园区于2021年9月开工建设，2023年6月核心区陆续投入运营，总规划用地约3平方公里、总投资约41亿元，是国内规模最大、配套最完善的主题服饰专业集聚区。园区集研发设计、智能制造、生产加工、电商运营、仓储物流、品牌孵化、跨境贸易于一体，已签约入驻企业超百家，形成规模化集群发展态势。

同时，灌云持续完善产业生态、夯实发展底气：2021年10月正式发布区域公共品牌“灌蜜乐园”，实现抱团品牌化发展；2023年11月联合中国服装协会发布《轻薄主题服饰》团体标准，填补行业标准空白，引领产业规范化发展；2023年同步成立版权管理服务中心、知识产权工作站，严厉打击款式抄袭、侵权仿冒行为，2025年相关知识产权司法建议获评全省典型，有效保护原创设计、提振产业创新活力。此外，通过持续举办全国主题服饰设计师大赛、“灌山云海·衣链全球”电商节等特色活动，持续集聚人才、激活创意、拓宽市场，产业成功入选江苏省第三批县域电商产业集聚区。

目前，灌密主题服饰小镇已形成面辅料供应、制版设计、生产加工、电商运营、摄影美工、仓储快递、跨境出海的完整闭环产业链，实现从早期“贴牌代工、来料加工”向自主研发、标准化生产、品牌化运营、智能化制造、国际化出海全面升级。产业依托淘宝、抖音、拼多多等国内主流电商平台深耕内销，同时全面布局跨境赛道，通过头部平台畅销全球，产品出口占全国主题服饰出口份额约80%，真正实现“衣链全球、货通天下”。

截至2025年年底，全县集聚主题服饰规模以上生产企业近1000家、活跃网店超5000家，线上线下综合年交易额近80亿元，国内网络销售占全国同类市场份额超70%。2024年全县快递单量突破1.2亿件，日均近30万件主题服饰产品从灌云发往全球，产业集聚能级、市场话语权、行业影响力稳居全国首位，稳稳撑起全县民生产业的基本盘，成为县域经济不可或缺的支柱型富民产业。

相较于重资产、高税收的重工业项目，灌密服饰产业属于典型的轻资产、劳动密集型、民生普惠型产业，最大的价值不在于短期拉高财政税收，而在于实实在在富民、安民、稳基层，彰显了县域产业发展的民生底色。

产业的规模化集聚，直接带动全县5万名群众稳定就业，覆盖5万个家庭、近20万人口，占到灌云全县总人口的近五分之一。尤为关键的是，产业适配县域劳动力特点，生产模式灵活多元，支持工厂集中务工、居家灵活代工等多种就业形式，彻底改变了县域群众“外出务工、留守分居”的传统格局。

大量农村女性、青壮年劳动力无需背井离乡，在家门口，甚至自家院落就能就业增收，真正实现了顾家、务农、务工三不误。既盘活了县域闲置劳动力资源，拓宽了普通家庭持续性增收渠道，又有效破解了农村空心化、老人无人赡养、儿童无人陪护、家庭分居离散等社会痛点，形成了“产业稳、就业稳、家庭稳、社会稳”的良性循环，为基层社会治理减负增效。

放眼全国县域发展大势，灌云的富民产业模式，更具备应对未来发展变局的战略价值。当前，新质生产力加速迭代，人工智能、智能制造全面渗透传统产业，工业自动化、智能化替代已成不可逆的大趋势。未来工业领域机器换人、智能替代将全面普及，传统工业用工需求持续缩减，结构性失业增加、居民收入波动，将成为各区县尤其是农业人口占比较高的县域，必须直面的严峻挑战和治理难题。

对于绝大多数普通县域而言，没有一线城市的科创资源、没有大城市的高端产业载体、没有密集的高新技术岗位，单纯依赖高端制造、智能工业难以实现全民就业、全域富民。在此背景下，做强做优新型劳动密集型产业、升级传统手工业、培育新兴民生手工业，就成为县域破解就业难题、夯实民生根基、稳住经济底盘的最优解之一。

这类特色民生产业、细分赛道隐形冠军产业，虽税收贡献不及大型工业项目，但具备就业容量大、准入门槛低、适配性强、抗风险能力高、扎根性强的独特优势，是县域留住人口、激活乡村、稳定基层的核心抓手。

立足县域长远发展，各级政府尤其是县级党委政府，应当转变发展思维、优化产业导向，摒弃“重重大项目、轻小微产业，重工业税收、轻民生富民”的片面发展观，主动担当特色富民产业培育的主体责任。通过政策赋能、园区赋能、服务赋能、品牌赋能，精准扶持本土传统优势产业，持续延链补链强链，助力传统手工业向标准化、品牌化、规模化、高端化升级，培育一批扎根县域、惠及百姓、享誉全国的细分领域隐形冠军。

县域治理的核心是富民，县域发展的根本是安民。灌密小镇的发展实践充分证明：能稳住就业、富裕群众、安定社会的产业，就是县域最优质的产业；能惠及千家万户、守护基层安稳的发展，就是最可持续的高质量发展。在新质生产力赋能传统产业的时代背景下，深耕本土特色、做强富民产业、做实民生兜底，必将成为广大县域破解发展瓶颈、实现长治久安、推动共同富裕的核心破局之路。（作者系 南京市委原常委、南京警备区原政委 冯树云）